Raúl Flores Martos y Thomas Ubrich

Equipo de Estudios de Cáritas Española

Javier Alonso Torréns ha sido un sociólogo comprometido con la justicia social. Con este artículo queremos rendir homenaje a su labor investigadora y su importante legado en el ámbito de la sociología aplicada y la investigación social. En concreto, a la gran aportación que hizo a la sociología de la pobreza, mediante el análisis de la politología social. Queremos agradecerle su luz y su cercanía, su trabajo y su apoyo incondicional a la labor que desde Cáritas y la Fundación FOESSA hacemos en favor de las personas en situación de exclusión social.

1 – Un sociólogo comprometido con la justicia social

El pasado mes de enero nos dejaba Javier Alonso Torréns. Ha sido un sociólogo comprometido con la justicia social y precursor de la sociología aplicada y de la sociología de la pobreza. Un luchador incansable, que miraba el barrio y el mundo desde los ojos de los más débiles. Un investigador pionero en las técnicas y en el análisis de los fenómenos sociales que frenaban el desarrollo humano integral y la equidad.

Con este artículo, pretendemos reivindicar su labor investigadora, su capacidad para enseñar sociología aplicada y transmitir valores a la investigación social. Y en concreto la gran aportación que hizo a la sociología de la pobreza, mediante el análisis de la politología social.

2 – El origen del análisis de la polipatología social

En el año 1998 la editorial de Cáritas publicaba la investigación titulada: Las condiciones de vida de la población pobre en España, dentro de la Colección estudios de la Fundación FOESSA, una investigación ambiciosa y que supuso una gran aportación a la sociología de la pobreza. Fue el fruto de cuatro años de trabajo acumulado, del Equipo de Investigación Sociológica (EDIS) con Javier Alonso Torrens como director, y con las aportaciones de cinco investigadores (Luis Ayala, Fernando Esteve, Antonio García Lizana, Rafael Muñoz de Bustillo, Víctor Renes y Gregorio Rodríguez Cabrero).

Dentro de los fines de la investigación se subrayaba el objetivo de profundizar en la multidimensionalidad de la pobreza. Un propósito ambicioso y adelantado a su tiempo, puesto que se diseñaba mucho antes que la ONU contemplara el uso del índice de pobreza multidimensional y antes de que la Agenda 2030, a través de los ODS reforzaran la necesaria meta de reducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños y niñas de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las definiciones nacionales.

La observación (basada en una muestra extremadamente amplia, de 29.592 familias y 115.062 personas) de la acumulación de problemas en diferentes dimensiones de la vida, en las mismas familias y las mismas personas, permitió analizar la polipatología social de las personas en situación de pobreza. Para su medición se partía de un sistema de 36 indicadores estructurados en siete bloques temáticos (vivienda, educación, trabajo, salud, integración personal/familiar, integración social del territorio, estado de ánimo), y que tiene algunos puntos comunes y de conexión con la actual medición de la exclusión social, mediante el ISES (índice sintético de la exclusión social) de la Fundación FOESSA basado en 35 indicadores y ocho dimensiones de problemas de exclusión.

3 – La polipatología social en la investigación de la exclusión social

En aquellos últimos años del siglo XX, Javier Alonso sentaba las bases de la polipatología social en el mundo de los pobres. La citada investigación constituyó un paso decisivo para la comprensión de las condiciones de vida de la población, con una mirada más allá de la dimensión puramente económica, tradicionalmente abordada por la pobreza relativa (insuficiencia de ingresos). Y una investigación que pondría los cimientos de lo que posteriormente se ha desarrollado en el entorno de la Fundación FOESSA, para la operativización y medición de la exclusión social.

La polipatología social se puede observar en las distintas oleadas de la Encuesta sobre integración y necesidades sociales (EINSFOESSA), a través de diferentes análisis, aunque cabe destacar:

3.1. Población que sufre dificultades en muchas dimensiones de la vida

El ISES de FOESSA explora 35 indicadores que señalan situaciones de exposición a situaciones de exclusión social y lo hace a través de ocho dimensiones que tienen una especial relevancia en las condiciones de vida de las personas, y en su participación de la vida social: el empleo, el consumo, la participación cívico-política, la educación, la vivienda, la salud, el conflicto social y el aislamiento social. Desde la lógica de la acumulación de los problemas y de los itinerarios de exclusión social, es bastante frecuente que las personas/familias que están afectadas por indicadores de alguna de estas dimensiones, con el paso del tiempo, también acaben estando afectadas por otras dimensiones.

La característica más clara de la desventaja, la pobreza y la exclusión, es el padecimiento simultaneo de diversos males y carencias y por eso se hace difícil su tratamiento y más complicado su análisis. El fenómeno tiene muchas facetas y muchas caras simultáneamente. Se llama originariamente efecto Mateo por la cita bíblica del capítulo 13, versículo 12 del Evangelio de San Mateo, que dice textualmente: Porque al que tiene se le dará y tendrá en abundancia; pero al que no tiene, incluso lo que tiene se le quitará. En otras palabras, males llaman más males y bienes atraen muchos más bienes.

Por su parte, el sociólogo creyente y comprometido que era Javier, pero también apegado a la tierra y naturaleza, repetía como un mantra, pero siempre con benevolencia y compasión, el dicho popularmente conocido: a perro flaco, todo son pulgas, esta es otra forma de decir que las desgracias nunca vienen solas. Se entiende como el perro flaco a aquellas personas con menos recursos y las pulgas son los problemas. Así, aquellas personas que son desgraciadas, suelen atraer nuevas desgracias sobre ellas.

Gráfico 1. Distribución porcentual de la población española según la presencia de problemas de exclusión social en diversas dimensiones

A través de la EINSFOESSA vemos como la acumulación de problemas de distintas dimensiones ha venido ocurriendo desde el origen de esta medición y afectando una buena parte de la población. La situación más grave por la acumulación de dificultades y que mejor ejemplifica la polipatología social, la encontramos en aquellos hogares con cuatro o más dimensiones afectadas. Una situación que antes de la gran recesión solo afectaba al 2,6% de las familias, pero que, en la segunda oleada de la anterior crisis, rozaba el 8% de los hogares, y que incluso en la postcrisis y fase de recuperación del año 2018, seguía afectando a más del 5% de la sociedad y duplicando los valores del año 2007.

3.2. Población que acumula tantas dificultades y dificultades tan graves que se alejan extremadamente de la vida integrada

No son pocas las familias que se ven afectadas por 8, por 12, o incluso por 16 indicadores del sistema de 35 indicadores; lo que acaba provocando una acumulación en el valor del ISES que multiplica por 7 el valor medio del ISES[1] en la sociedad. Este extremo de la exclusión social (exclusión severa), resulta especialmente preocupante, ya que refleja la acumulación de una cantidad de dificultades que construyen una experiencia vital totalmente alejada de una participación social normalizada y que provoca la expulsión del espacio social.

De igual manera que algunas personas enfermas, con edades avanzadas o con dificultades de salud limitantes, a menudo contraen otras enfermedades, acumulando distintos problemas de salud, las personas y el cuerpo social en general, se asimilan al cuerpo humano, ya que determinados fenómenos sociales de pobreza y exclusión atraen nuevos problemas sociales y constituyen la polipatología social.

Gráfico 2. Distribución porcentual de la población española en intervalos del Índice Sintético de Exclusión Social (ISES)

El grupo poblacional, representado en su extremo con ISES > 7, al que denominamos sociedad expulsada, es la demostración de cómo la espiral de la exclusión social y la pobreza hunde a muchas personas y familias hasta situaciones de polipatología social extrema. Una realidad, que no ha dejado de incrementarse desde el año 2008, tanto en las fases de crisis, como en las fases de recuperación económica y que nos dibujan, un proceso de enquistamiento y cronificación de las situaciones de acumulación de dificultades en la sociedad, y ante las que no se está actuando con los recursos suficientes o con los recursos necesarios, a juzgar por el incremento sostenido en el tiempo.

El actual contexto de pandemia y las diversas crisis que se acumulan están haciendo estragos especialmente entre la población más vulnerable. La mirada sociológica nos hace temer que los datos de la próxima oleada de la EINSFOESSA (Encuesta sobre integración y necesidades sociales de la Fundación FOESSA), actualmente en fase de trabajo de campo, muestren aflorar un nuevo empeoramiento, con el surgimiento de nuevas brechas y nuevos problemas, así como de una mayor profundidad de los problemas ya existentes.

4 – Políticas sociales eficaces orientadas al polibienestar

La aportación de Javier Alonso y de EDIS a la sociología de la pobreza, no solo se concentró en la parte metodológica de desarrollar indicadores, nuevas mediciones, o nuevos análisis estadísticos, tampoco quedó circunscrita a la tarea más de diagnóstico de la realidad y de las condiciones de vida, sino que en su trayectoria y experiencia realizó aportaciones sugerentes a la investigación social operativa y aplicada. Buena prueba de ello es su contribución en La agenda de investigación en exclusión y desarrollo, coordinada por Fernando Vidal y Víctor Renes en el año 2007, en la que plantea la tesis de que los problemas de la pobreza, de la marginación o de la exclusión social ni son exclusivamente monetarios, ni se arreglan sólo con dinero. Desde esta constatación es necesario tener en cuenta que la lucha contra la pobreza y también, en teoría, se llega al convencimiento de que los programas de lucha contra la pobreza y la exclusión deben ser interdisciplinares y tocar y solucionar conjuntamente todos los aspectos carenciales que afecten a la persona o las familias que los padecen.

Por todos estos motivos, la concepción multidimensional de la pobreza y la comprensión de los fenómenos de empobrecimiento y exclusión social como procesos conectados, interrelacionados y en muchas ocasiones acumulados, es estrictamente necesaria para el diseño y sobre todo ejecución y buen desarrollo de las políticas sociales orientadas a luchar contra la pobreza, la exclusión social, y en general contra la desigualdad y la injusticia que se encuentran en el origen de estos fenómenos.

En definitiva, el bienestar de las personas y de una sociedad, debe ser construido desde la mirada de la polipatología y del polibienestar que Javier resumía en: El Bienestar se compone de muchos elementos: tener salud, también estabilidad emocional y afectiva, disponer de una vivienda digna y confortable, tener una cultura adecuada, tener resuelta la ocupación gratificante, disponer de elementos y equipamientos personales y familiares, recursos, en fin, acordes con el desarrollo actual, tener también resuelto los aspectos de ocio y del tiempo libre, gozar de una satisfactoria convivencia y tener a mano los principales servicios para resolver todos los problemas.

Descanse en paz Javier Alonso Torrens. Agradecidos y afortunados por haberte conocido y haber aprendido tanto.

5 – Referencias bibliográficas

EDIS (Equipo de Investigación Sociológica), Ayala L., Esteve, F. García A., Muñoz R. (1998). Las condiciones de vida de la población pobre en España. Madrid: Cáritas; Fundación FOESSA.

FOESSA (2008). VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. Madrid: Cáritas: Fundación FOESSA.

FOESSA (2014). VII Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. Madrid: Cáritas;  Fundación FOESSA.

FOESSA (2019). VIII Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. Madrid: Cáritas;  Fundación FOESSA.

Laparra M. y Pérez Eransus B. (coord.) (2010). El primer impacto de la crisis en la cohesión social en España. Madrid: Cáritas; Fundación FOESSA.

Vidal F. y Renes V. (coord.) (2007). La agenda de investigación en exclusión y desarrollo social. Madrid: Cáritas; Fundación FOESSA

[1] El valor del ISES es el resultado de la suma de los valores específicos (cada indicador tiene su valor propio) de cada uno de los 35 potenciales indicadores afectados. De forma que un hogar puede registrar un valor muy alto en el ISES, ya sea porque está afectado por indicadores muy graves, o porque está afectado por muchos indicadores que suman un valor importante.

Sonia Lacalle Álvarez, jurista experta en derecho a la energía y vivienda

Sonia Olea Ferreras, jurista experta en derechos humanos

Los Estados se han comprometido ante la comunidad internacional a invertir el máximo de sus recursos disponibles en el desarrollo progresivo e ininterrumpido de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales ratificados por ellos mismos. La pandemia COVID-19 ha sido una oportunidad para demostrar que es posible.

1.- INTRODUCCIÓN

En marzo de 2019, justo un año antes del inicio del estado de alarma provocado por la pandemia COVID-19, se publicaba la última gran reforma relativa a vivienda que, en palabras del Ministro de Fomento[1] contenía medidas ineludibles para afrontar urgentemente las siguientes realidades:

(i) la situación de vulnerabilidad económica de familias y hogares que destinan más del 40 por 100 de sus ingresos al pago del alquiler; (ii) el incremento de los precios del alquiler motivado, entre otros factores, por el fenómeno del alquiler turístico de viviendas, especialmente sensible en determinadas zonas del territorio nacional; (iii) la escasez del parque de vivienda social; (iv) el aumento del número de desahucios vinculados a los contratos de alquiler, que contrasta con la reducción progresiva de lanzamientos derivados de ejecuciones hipotecarias; y (v) deficiencias en materia de accesibilidad que sufren personas discapacitadas y mayores.

El Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler[2] fue recurrido por el Grupo Parlamentario Popular ante el Tribunal Constitucional, al considerar que no se acreditaba la “extraordinaria y urgente necesidad” de los cinco motivos dados por el Gobierno para su aprobación (por cierto, ratificada posteriormente in extremis el 3 de abril de ese mismo año por la Diputación Permanente del Congreso y con la memoria en el recuerdo del voto en contra tres meses antes del Grupo Parlamentario Unidos Podemos, que provocó una nueva tramitación de la misma norma):

• la dificultad de acceso a la vivienda en régimen de alquiler; (2) el desigual y heterogéneo comportamiento del mercado de alquiler de viviendas como consecuencia de los alquileres turísticos; (3) la escasez de vivienda social; (4) el aumento del número de desahucios vinculados a contratos de alquiler; y finalmente (5) la existencia de deficiencias en las viviendas en materia de discapacidad y movilidad reducida.

La STC 14/2020[3] estableció que no se había negado la existencia de dichas realidades, sino que el cuestionamiento estaba en apreciar su importancia y la necesidad de una urgente intervención o no. Siendo esto último una valoración política que el TC no podía enjuiciar; dictaminó por tanto que el Gobierno no creó una situación artificial o ad hoc de urgencia.

Así, como venía sucediéndose desde 2008[4], una nueva normativa intentaba dar respuesta a la situación de crisis residencial o emergencia habitacional que azotaba a cientos de miles de familias y personas en nuestro Estado. Evidenciado también para la sociedad entera días antes del comienzo de la terrible crisis sanitaria, social y económica de la COVID-19. Crisis ante la que, casi la totalidad de países, respondieron de la misma forma: ordenando el confinamiento en los lugares de residencia. La vivienda, como se repitió durante días en todos los foros (parlamento, hogares, redes sociales, televisiones…) se convertía en la primera línea de defensa ante una enfermedad pandémica, nueva y sin previsión alguna de tratamiento o confrontación. Leilani Farha, ex relatora de Naciones Unidas para una vivienda adecuada ya lo puso de máxima relevancia[5] el 18 de marzo: Housing, the front line defence against the COVID-19 outbreak.

2.- MARCO LEGISLATIVO SOBRE VIVIENDA Y DERECHO A LA ENERGÍA DURANTE EL ESTADO DE ALARMA

Desde la declaración del estado de alarma, el 14 de marzo de 2020, la primera norma que articuló medidas de apoyo a familias y colectivos vulnerables en materia de vivienda fue el Real Decreto-ley[6] 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. En la exposición de motivos de dicha norma se establecía que la misma se dictaba partiendo de la experiencia acumulada tras la crisis financiera de 2008 y por ello, los únicos mecanismos que se regularon en ese primer momento para evitar la exclusión residencial se centraron en la en la protección de los deudores hipotecarios.

El mencionado Real Decreto-ley 8/2020 reguló la protección a los deudores hipotecarios mediante la posibilidad de solicitar moratorias en el pago de la hipoteca por un plazo de 3 meses a contar desde su entrada en vigor, plazo que se amplió posteriormente hasta el 29 de septiembre de 2020. La moratoria conllevaba la suspensión de la deuda hipotecaria durante el plazo estipulado y la inaplicación de la cláusula de vencimiento anticipado, del devengo de intereses y de la aplicación de intereses de demora.

Cuatro meses después de finalizar el plazo para acogerse a la moratoria hipotecaria y ante la persistencia de la crisis sanitaria del COVID-19, en fecha 3 de febrero de 2021 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley[7] 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico. Dicha norma, con la finalidad de garantizar la suficiencia de recursos de familias y autónomos, ha ampliado el plazo para solicitar moratoria en el pago de la financiación hipotecaria hasta el 30 de marzo de 2021.

En materia de alquiler, con fecha 1 de abril de 2020 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley[8] 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 que regulaba un nuevo paquete de medidas para apoyar a las familias y colectivos más vulnerables que habían visto afectados sus ingresos y su capacidad para hacer frente a los gastos necesarios para el mantenimiento de sus hogares en los supuestos de alquiler de vivienda habitual. Por un lado, se reguló una prórroga extraordinaria de los contratos de alquiler de vivienda habitual cuyo plazo finalizara en el periodo de pandemia y a la que se podían acoger todas las personas con independencia de su situación económica. Durante el plazo de prórroga extraordinaria, fijado en 6 meses, se seguían aplicando los mismo términos y condiciones que los establecidos en el contrato originario. El plazo para solicitar la prórroga extraordinaria de contratos de alquiler se ha ampliado posteriormente hasta el 9 de mayo de 2021.

En segundo lugar, la otra medida relacionada con el alquiler y a la que solo podían acogerse las personas arrendatarias en situación de vulnerabilidad sobrevenida era el aplazamiento temporal y extraordinario del pago de la renta de alquiler. A este respecto, el arrendatario en situación vulnerable podía solicitar a la propietaria de la vivienda alquilada, siempre que esta fuera empresa o entidad pública de vivienda o un gran tenedor de vivienda (entendiendo como tal a las personas físicas o jurídicas titulares de más de 10 inmuebles o de una superficie construida de más de 1.500 m2), un aplazamiento temporal del pago de la renta o una reducción del 50% de la renta durante el tiempo que durase el estado de alarma.

Diferente solución se daba en los supuestos en los que la propietaria de la vivienda arrendada fuera un pequeño tenedor. En ese caso, la arrendataria podía solicitar el aplazamiento temporal y extraordinario del pago de la renta y si las partes no llegaban a ningún acuerdo podía acceder a las ayudas transitorias de financiación aprobadas en virtud de la Orden TMA[9]/378/2020, de 30 de abril. Esas ayudas, que eran concedidas por entidades de crédito, y contaban con total cobertura mediante aval del Estado tenían un carácter finalista y debían destinare al pago del alquiler. El importe del préstamo era el correspondiente al pago de 6 mensualidades y no devengaban gastos ni intereses para el solicitante.

Pero pese a las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 11/2020, que en algunos casos pudieron suponer una ayuda para aliviar la carga de algunas familias, en muchos otros casos no han servido para evitar generar deudas por impagos relacionados con la vivienda. En esos casos, la mencionada norma introducía un periodo de suspensión del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos por impago de rentas o finalización de contrato hasta la finalización del estado de alarma cuando esos procedimientos afectaban a arrendatarios vulnerables que carecían de alternativa habitacional.

El más reciente Real Decreto-ley[10] 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes ha introducido importantes mejoras de carácter jurídico y social en los procedimientos de desahucio de vivienda habitual. Por un lado, regula la posibilidad de que la persona arrendataria pueda instar un incidente de suspensión extraordinaria de desahucio o lanzamiento por encontrarse en una situación de vulnerabilidad económica que le imposibilite encontrar una alternativa habitacional. Esa vulnerabilidad económica puede derivar o no de los efectos de la COVID-19.

Por primera vez desde el estallido de la pandemia dejan de vincularse las situaciones de vulnerabilidad sobrevenida como requisito para poder acogerse a las medidas protectoras de los Reales Decretos leyes mencionados, extendiendo sus efectos a todas las situaciones de vulnerabilidad económica, con independencia del origen de esa vulnerabilidad.

Por otro lado, la suspensión de los desahucios y de los lanzamientos de personas y familias en situación de vulnerabilidad económica sin alternativa habitacional, se extiende a los supuestos de vivienda cedida en precario y de vivienda ocupadas sin título habilitante. Esta medida supone una auténtica novedad en la legislación española. Tanto en los supuestos de impago de rentas o finalización del plazo del arrendamiento como en el caso de ocupación de vivienda en precario o sin título habilitante, la suspensión del desahucio o lanzamiento se extiende hasta el 9 de mayo de 2021, fecha de finalización actual del estado de alarma.

En cuanto al derecho a la energía, al agua y a internet, el Real Decreto ley 8/2020 introdujo por primera vez en la normativa española la calificación del sistema de comunicaciones como un servicio universal; la apuesta por el teletrabajo configurado como un instrumento para poder conjugar las necesarias medidas de aislamiento y contención en la propagación del virus y al mismo tiempo, para poder garantizar la continuidad en el ejercicio de numerosas actividades empresariales y económicas, dio lugar a la prohibición de la suspensión del servicio de comunicaciones electrónicas.

Las medidas de confinamiento y restricciones a la movilidad han supuesto la estancia ininterrumpida en el domicilio por parte de toda la población. A este respecto, el primer Real Decreto ley 8/2020, reguló la prohibición del corte de los suministros de agua, luz y gas cuando el titular del suministro tuviera la condición de consumidor vulnerable, vulnerable severo o en riesgo de exclusión social. Pero atendiendo a la dimensión del problema, el Real Decreto-ley 11/2020, dictado con posterioridad reguló de forma excepcional y mientras estuviera en vigor el estado de alarma la prohibición universal de la suspensión del suministro de energía eléctrica, gas natural y agua a todos los consumidores personas físicas en su vivienda habitual. Esa prohibición se amplió hasta el 30 de septiembre de 2020. Entre esa fecha y el 24 de diciembre de 2020, fecha de publicación y entrada en vigor del Real Decreto ley 37/2020, en pleno invierno, se produjeron cortes de suministros a personas y familias vulnerables. Desde ese 24 de diciembre de 2020 y hasta el 9 de mayo de 2021, fecha de finalización del estado de alarma se vuelve a limitar la suspensión del suministro de agua, gas natural y electricidad a los consumidores vulnerables, vulnerables severos y en riesgo de exclusión social.

Pese a la prohibición del corte de suministros básicos de agua, energía eléctrica y gas natural a consumidores vulnerables, no hay regulación ni previsión alguna sobre qué pasará con las deudas generadas por el consumo domésticos de esos suministros básicos durante los meses de confinamiento para los consumidores vulnerables, vulnerables severos y en riesgo de exclusión social.

También ha sido objeto de nueva regulación el bono social eléctrico, una rebaja del 25% o del 40% de la factura de la luz de la que pueden beneficiarse consumidores vulnerables, vulnerables severos y en riesgo de exclusión social cuya duración, de 2 años ha sido prorrogada de forma automática y los requisitos subjetivos para solicitarlo se han ampliado a aquellas personas que han sufrido directamente las consecuencias de la crisis del coronavirus.

3.- ¿Y PARA LAS PERSONAS Y FAMILIAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN?

Como hemos visto en el apartado anterior, desde la aprobación (el 10 de marzo de 2020) de las primeras medidas sociales ante la crisis sanitaria y humanitaria que aún hoy está viviendo nuestro Estado por la COVID-19, fueron incluidas entre ellas las relacionadas con la prevención de la pérdida y el mantenimiento del hogar, de la vivienda.

Tanto en propiedad como alquilada, y siempre con el requisito de vulnerabilidad-precariedad económica y social sobrevenida por causa de la pandemia. Incluyendo, en el caso de aquellos desahucios donde se cumplieran ambos requisitos, el que, además la parte propietaria no se encontrara en situación también de vulnerabilidad social o económica sobrevenida. En caso de ser así, el juzgador debía ponderar la oportunidad o no de la suspensión del desalojo (cuestión distinta fue que, en la práctica, la suspensión de la actividad judicial provocó la paralización de todos los desahucios de hecho).

Solo dos de las medidas han llegado a ser universales, independientemente de la situación sobrevenida de vulnerabilidad social o económica: la prórroga automática del contrato de alquiler que vencía de forma inmediata y la suspensión de los cortes de energía, agua e internet.

Desde marzo y hasta diciembre de 2020, la sociedad civil y las entidades sociales, apelando a la situación de grave crisis residencial previa a la COVID-19, no cesaron en su labor de incidencia política, presentando de forma continua propuestas legislativas en dos sentidos:

• La inclusión, como beneficiarias de las medidas sociales y económicas, de las personas y familias que podían acreditar una vulnerabilidad estructural (existente de forma previa a la pandemia y profundizada y elevada exponencialmente durante la misma).
• La inclusión de otras formas de uso y disfrute de la vivienda, no solo la propiedad y el alquiler (habitaciones, cesiones, uso sin título legal…).

Se trataba, como ya fundamentaban los primeros Reales Decreto-ley 8/2020 y 11/2020, de dar respuesta a las situaciones de posible pérdida de vivienda y de protección en el ámbito energético y de suministro de agua; muy especialmente, en evitar que las personas tuvieran que dejar su vivienda o que vivieran en las mismas sin las adecuadas condiciones de dignidad humana.

Hasta diciembre de 2020 y enero de 2021, con los Reales Decreto-ley 37/2020 y 2/2021, no se introdujeron dichas modificaciones: tanto la consideración como posibles beneficiarias de las medidas sociales y económicas las personas y familias que acreditaran su situación de vulnerabilidad independientemente de si había sido causada durante la pandemia; como la de suspender los desalojos forzosos en los supuestos, además de la condición estructural de vulnerabilidad, de disfrute de una vivienda sin título legal de alquiler o propiedad.

Los factores considerados por el Gobierno para incluir estas nuevas situaciones (entre las medidas sociales y económicas de sostenimiento de la vivienda y el derecho a la energía durante el estado de alarma) son, fundamentalmente, de dos tipos (lo que nos sirve de soporte también para el último capítulo de este artículo):

• La situación económica, social y sanitaria del Estado provocada por la pandemia a la que se suma que el parque de vivienda social en España es particularmente escaso, ofreciendo cobertura a menos del 2,5 % de los hogares, un porcentaje claramente insuficiente para que tenga capacidad de ofrecer soluciones rápidas a las situaciones de vulnerabilidad y tratándose de una realidad que se agrava en el actual contexto de crisis sanitaria y la constante terrible realidad de desalojos forzosos de cientos de familias de sus hogares.
• El cumplimiento de las obligaciones de estándares del derecho internacional de los Derechos Humanos.

En el primero, ya en la fundamentación de la norma se incluye que existe una situación estructural de carencia de vivienda social, junto con

el mantenimiento en los últimos años, según los datos del Consejo General del Poder Judicial, de un número de desahucios y lanzamientos ante el que es preciso adoptar medidas inmediatas con objeto de reforzar la coordinación entre los órganos judiciales y los servicios sociales competentes, de modo que se asegure la protección de las personas más vulnerables desde el punto de vista social y económico, a las que deben ofrecerse medidas de apoyo para superar su situación.

En el segundo, tras años de dictámenes condenatorios, recomendaciones, observaciones y comunicaciones por parte de diversos espacios[11] de Naciones Unidas ( Comité DESC, Examen Periódico Universal del Consejo de DDHH, relatorías de vivienda adecuada y extrema pobreza y Derechos Humanos, Comité de los Derechos del Niños…) se introducen dos medidas:

• Procedimiento para asegurar la valoración por parte de los servicios sociales competentes de la situación de vulnerabilidad en la que pueda encontrarse el arrendatario, con objeto de que puedan aplicar de la forma más ágil y efectiva las medidas y acciones que sean más adecuadas para asegurar una solución habitacional a aquellos hogares vulnerables que no tengan una alternativa de vivienda digna, pero asegurando en el trámite la debida ponderación de la situación en que pueda encontrarse el arrendador (aplicación de la Observación General nº 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas).
• Atribución al Juez, en los casos de desahucio, de la facultad de suspender el lanzamiento, previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto y las circunstancias, hasta que los servicios sociales competentes puedan ofrecer las soluciones más adecuadas que hagan frente a la carencia de una vivienda digna, en el contexto de la excepcionalidad del estado de alarma (Dictámenes del Comité DESC condenando a España E/C.12/61/D/5/2015; E/C.12/66/D/37/2018; E/C.12/67/D/52/2018).

Como sabemos, estas medidas dejarán de estar en vigor el 9 de mayo de este año, con el fin del estado de alarma. La mayoría de ellas se han incluido como propuestas para ser legisladas de forma permanente en la futura ley por el derecho a la vivienda para la que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana abrió periodo de alegaciones[12] el pasado mes de octubre.

Aunque no como medida social directa aprobada durante la pandemia, pero sí durante los meses de confinamiento y en seguimiento de algunos de los objetivos de las ya aprobadas por el Gobierno, la Orden[13] TMA/336/2020, de 9 de abril, por la que se incorpora, sustituye y modifican sendos programas de ayuda del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, 11 y 12 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19  ha abierto la posibilidad, por primera vez[14] en un plan estatal de vivienda, de desarrollar por las comunidades autónomas[15] un programa con ayudas directas para facilitar el acceso a vivienda y alojamiento, además de a personas y familias en situación de posible desahucio (vigente desde 2018, Capítulo IV), también a personas en situación de especial vulnerabilidad, sin techo y víctimas de violencia de género.

Cuestión muy diferente está siendo el acceso a agua y energía en los asentamientos urbanos y rurales. Durante la pandemia no se han incluido medidas sociales y económicas a nivel estatal a este respecto.

4.- EL DILEMA ANTE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN VIVIENDA IMPLEMENTADAS DURANTE LA PANDEMIA

Podemos verlo como una oportunidad, o solo como un sobre-esfuerzo para ser llevado a cabo durante una situación extrema, como está siendo la pandemia COVID-19.

Creemos, sin duda, que no ha de darse ningún dilema. En Cáritas, muy especialmente desde los últimos doce años, hemos constatado que la vulneración del derecho humano a una vivienda adecuada que viven cientos de miles de personas en nuestro Estado urge el tomar medidas sociales y económicas sobre las que estos últimos meses se ha legislado como políticas públicas estructurales; con presupuestos económicos suficientes y desde la participación de todas las personas y ámbitos implicados.

La futura ley por el derecho a la vivienda es, sin duda, una herramienta fundamental, pero no solo. Lo es también el futuro Plan Estatal de Vivienda 2021-2026 (dando seguimiento a la novedad incorporada por la reforma en abril de 2020 del Plan; incluyendo un programa específico para diversas situaciones de vulnerabilidad, como ya vimos en el apartado anterior); las estrategias para personas sin hogar de calle y para barrios vulnerables y asentamientos, las nuevas modificaciones de la normativa civil que incluyan la posibilidad del juicio de proporcionalidad ante situaciones de desalojo forzoso o la suspensión sine die de los mismos mientras no haya alojamiento alternativo (y no con plazos imposibles ante la inexistencia de parque público social de vivienda); la aplicación sin dilaciones ni reservas de la normativa respecto al empadronamiento o al abastecimiento de agua potable a las personas que habitan los municipios…

Unas políticas públicas basadas en el derecho humano a una vivienda adecuada. En pandemia y de forma permanente y estructural.

[1] CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (2019) Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Núm. 185, págs. 44 y ss.

[2] JEFATURA DEL ESTADO (2019)  https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2019-3108

[3] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (2020) https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2020-2941

[4] ALGUACIL, A. et al (2013) La vivienda en España en el siglo XXI: Diagnóstico del modelo residencial y propuestas para otra política de vivienda, Madrid: Cáritas Española; Fundación Foessa y OLEA, S. et al (2019) El sistema público de vivienda en el Estado español. Sin estrategia ni fundamentación en los Derechos humanos, Documento de Trabajo 4.13 VIII Informe FOESSA Madrid: FOESSA

[5] NACIONES UNIDAS (2020) N.d.P. Alto Comisionado de Naciones Unidas https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25727&LangID=E

[6] BOE (2020) https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-3824

[7] BOE (2021) https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021-1529

[8] BOE (2020) https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-4208#:~:text=Real%20Decreto-ley%2011%2F2020,de%2001%2F04%2F2020.

[9] BOE (2020) https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-4759

[10] BOE (2020) https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-16824

[11] HOUSING RIGHTS WATCH (2020) Cuadro Recomendaciones de Naciones Unidas a España. Grupo Confederal de Cáritas de Políticas Públicas en Vivienda https://www.housingrightswatch.org/sites/default/files/Recomendaciones%20UN%20a%20Espa%c3%b1a%20Derecho%20Vivienda.pdf

[12] MINISTERO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (2020) Consulta pública previa sobre el Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda. https://www.mitma.gob.es/el-ministerio/buscador-participacion-publica/consulta-publica-previa-sobre-el-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-la-vivienda

[13] BOE (2020) https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-4412

[14] NACIONES UNIDAS (2020) “Report: COVID-19 and the right to housing: impacts and way forward” Inputs Received: Civil Society Organizations: Caritas Spain Pág. 7 https://www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/Pages/callCovid19.aspx

[15] Andalucía (2020) https://www.juntadeandalucia.es/boja/2020/174/2, Aragón (2020) https://www.elnotario.es/images/pdf/LAUT-N94-03.pdf Extremadura (2021) http://doe.gobex.es/pdfs/doe/2021/80o/21060104.pdf

José Manuel Díaz Olalla

Médico de Familia y Comunidad y Epidemiólogo. Madrid Salud.

Puedes encontrar a José Manuel Díaz en Twitter y en el blog No le digas a mi madre que trabajo en salud pública.

La pandemia de la COVID-19 afecta más y más severamente a la población más desfavorecida. Territorialmente existe un riesgo incrementado de infectarse y de morir por esta causa en los distritos más pobres de la ciudad y en los que los hogares se componen de más personas. Analizamos el riesgo de infectarse por SARS-Cov-2 en los distritos de la ciudad de Madrid y su relación con algunas variables contextuales socioeconómicas y demográficas.

La COVID-19 no solo ha puesto en evidencia las graves desigualdades e inequidades existentes, sino que las ha incrementado¹. La pandemia se ceba en los más vulnerables a la vez que provoca más desigualdad en la población, aunque en algún momento, al principio de su expansión, muchos pensáramos que pudiera no ser así. En aquellas desconcertantes semanas de marzo y abril, la cantidad de noticias que difundían los medios sobre personajes famosos que habían adquirido la infección (empresarios de éxito, artistas, gente de la jet set en general), alguno de los cuales lamentablemente fallecieron por ella, nos hizo pensar no que se tratara de un problema de vulnerabilidad inversa, tan poco comunes en salud pública, sino en cierta transversalidad de su extensión social en relación con la posición socioeconómica.

Nada de eso era así: el tiempo nos ha enseñado que estábamos en aquellos precoces momentos ante un déficit de información generalizada y que en la medida en que hemos conocido más y mejor la naturaleza de este problema y de cómo prevenirlo, quienes disfrutan de las mejores condiciones de vida (vivienda, transporte, trabajo, ocio) pueden elegir exponerse menos al coronavirus SARS-Cov-2 que los demás.

Por lo tanto, las cosas se encauzaron pronto hacia lo que nos señala la experiencia y el conocimiento del efecto que los determinantes sociales tienen en la salud, que no es otra cosa que el hecho de que la vulnerabilidad va más allá de aspectos individuales y biológicos y es determinada por el contexto social, económico y político. Por ello, esta infección afecta más y más severamente a trabajadores informales y a quienes no tienen trabajo, a inmigrantes y al resto de la población en situación de precariedad, así como a quienes viven en condiciones de hacinamiento o de franca exclusión residencial, ya sea por carencia, inseguridad o inadecuación de la vivienda.

Esta pandemia es a la vez reflejo y causa de desigualdad social.  Cuando hablamos de vulnerabilidad nos referimos tanto a la asociada a la profundización de las inequidades y las condiciones sociales adversas preexistentes, como a la relativa a las dificultades en la adop­ción y el cumplimiento de las medidas recomenda­das. Es decir, quienes asumen las medidas de salud pública no farmacológicas dictadas por la autoridad sanitaria (confinamiento domiciliario, cierre de escuelas y centros de trabajos, aislamiento de espacios residenciales cerrados, destacadamente de mayores, restricciones en el transporte público y en las concentraciones de personas) sufren más sus efectos no deseados, en especial si viven en la precariedad. Es importante añadir, por último, la vulnerabilidad asociada a la presencia de enfermedades crónicas que agravan el cuadro clínico y la mortalidad por esta causa.

Y, en este punto, resulta muy importante, si hablamos de avanzar hacia la equidad en la salud, conocer cuáles son los obstáculos existentes para que las medidas de prevención de la infección lleguen a todos y todas o, lo que es lo mismo, qué condiciones de los grupos y las personas limitan su aplicación o el acceso a ellas. Entre ellas y exclusivamente desde el plano de las políticas, como triada común de estas dificultades, en todos los análisis encontramos: los límites a la universalidad de la atención sanitaria, las políticas de mercantilización de la salud y el empecinamiento en aplicar medidas locales a problemas que son globales. No olvidemos que el principal factor que ha determinado la mala evolución de la pandemia en España es la precaria situación en que ha quedado el sistema sanitario público tras más de una década de recortes y privatizaciones².

La OMS publicó hace algunos años un informe en el que afirmaba que es posible acabar con el efecto de las desigualdades sociales en la salud en todo el mundo en tan solo una generación³ si conseguíamos mejorar las condiciones de vida de la gente, luchar contra el reparto desigual del poder, el dinero y los recursos y medir su magnitud y sus efectos. Creemos que parte de nuestro trabajo diario debe servir para aportar conocimiento a la última de las medidas propuestas por ese organismo internacional. Para ello, y en relación con lo expuesto, hemos analizado con datos de las personas infectadas durante la primera oleada epidémica en la ciudad de Madrid, su evolución por distritos de la ciudad y, estudiando la información de forma agregada en el territorio (análisis ecológico), hemos comprobado si se podía discernir alguna relación entre el riesgo que tiene la población de infectarse por el SARS-Cov-2 y la situación socioeconómica y demográfica del distrito en que reside⁴. Hay que destacar que, según datos recientes, en aquéllos primeros 4 meses de epidemia que recoge el estudio apenas se diagnosticaba un 10% de los casos reales, mientras que en la actualidad la cobertura de diagnósticos llega a más de un 60%. Quiere decir eso que el acceso a través de los datos oficiales solo nos mostraba una pequeña parte de la enfermedad y que este sesgo definido por las circunstancias, por la escasez de pruebas PCR y por los protocolos de actuación vigentes entonces determina que una parte de la realidad, sin duda la más leve, ha quedado fuera del estudio.

Con todo, y contando con que este tipo de análisis aportan poco a la búsqueda de la causalidad aunque son muy importantes para la elaboración de hipótesis sobre la misma, encontramos que se dan asociaciones entre variables que son muy significativas: existe una clara relación entre la renta del distrito y el número de hogares por habitante en esos territorios, separadamente, con la tasa de infecciones acumuladas, en ambos casos de naturaleza inversa, es decir, a más renta en el distrito y a menos hacinamiento en el hogar corresponde una menor probabilidad de infección. Y se observa no solo que existe esa relación, sino también que su fuerza es relevante. Así, cuando en ese trabajo estudiamos conjuntamente el efecto de ambas circunstancias adversas, baja renta territorial y hacinamiento en un modelo de regresión lineal múltiple, hallamos que actuando conjuntamente ambas son capaces de predecir hasta un 30% de la incidencia de COVID-19 en los hombres de los distritos de la ciudad. Las peores circunstancias que se dan en las ciudades grandes, específicamente en Madrid y, dentro de esta, en los distritos del sur y sureste se confirman en este análisis de la incidencia de COVID-19, pues en el conjunto urbano se sitúa por encima del doble que en el resto de España y en los dos distritos de Vallecas, Moratalaz y Vicálvaro la incidencia ajustada por edades supera el 240 por cien en relación con la tasa nacional.

En otras ciudades grandes como Barcelona llegan a conclusiones semejantes, lo que nos indica que la relación entre la pobreza analizada territorialmente y la infección por este coronavirus es sólida (Un estudio revela que la incidencia de casos es casi tres veces mayor en los distritos con menos renta de la capital catalana⁵). Incluso en otros países la relación es evidente: en Suecia, país en que las medidas generales de protección, especialmente el confinamiento, no se aplicaron durante la primera ola, la evolución de la pandemia ha sido especialmente mala, castigando de forma desproporcionada a los más desfavorecidos: en una encuesta de seroprevalencia se halló un 30% de positivos en los barrios pobres frente a un 4% en los ricos⁶.

Junto a una mayor susceptibilidad, las personas de nivel socioeconómico bajo sufren mayores tasas de contagio, morbilidad y mortalidad por la COVID-19⁷, por lo tanto, es necesario ampliar su protección social. Para ello se requiere aumentar el nivel de cobertura de los programas existentes, priorizando aquellos grupos en situación de vulnerabilidad (p. ej., trabajadores informales como los temporeros, inmigrantes y otros grupos con altas tasas de trabajo desregularizado, etc.). De la misma forma, no se debe olvidar que esta infección tiene un efecto amplificador de las inequidades, como ocurre en muchos casos en situaciones de violencia de género y abuso de las mujeres.

Desde la protección social de los trabajadores precarios y amenazados por el desempleo, hasta las medidas tendentes a impedir los lanzamientos de la vivienda habitual, en especial si no hay alternativa habitacional, adquieren especial relevancia otras que son transversales, como la comunicación de riesgos, la participación social y comunitaria, los derechos humanos y el seguimiento y la evaluación de sus efectos.

Es falso el dilema que contrapone economía frente a salud en la resolución de la pandemia de COVID-19, pues la salud pública es necesaria para la recuperación económica. Ahora es el momento de construir una nueva normalidad y de trabajar hacia una recuperación que ponga la salud, la justicia social y la equidad en el centro de la agenda política, es decir hacia la construcción de una sociedad que no deje a nadie atrás.

Referencias

1.- Organización de las Naciones Unidas. A UN framework for the immediate socio-economic response to COVID-19. Nueva York: Naciones Unidas; 2020. Se encuentra en https://unsdg.un.org/resources/un-framework-immediate-socio-economic-response-covid-19

2.- Editorial. “COVID-19 in Spain: a predictable storm?”. The Lancet Public Health. Volume 5, ISSUE 11, e568, November 01, 2020. Se encuentra en https://www.thelancet.com/journals/lanpub/article/PIIS2468-2667(20)30239-5/fulltext#articleInformation

3.- Organización Mundial de la Salud, Comisión Sobre Determinantes Sociales de la Salud. Subsanar las desigualdades en una generación. Informe final de la Comisión sobre Determinantes sociales de la salud. OMS, Ginebra, 2009.

4.- Blasco‑Novalbos, G., Díaz‑Olalla, J.M., Valero Oteo, I. “Incidencia acumulada de COVID-19 en los distritos de la ciudad de Madrid y su relación con indicadores socioeconómicos y demográficos”. Gac Sanit., 34 (octubre 2020), pp 41. Se encuentra en: https://static.elsevier.es/miscelanea/congreso_gaceta2020.pdf

5.- Mouzo, J. “La covid-19 se ceba con la Barcelona pobre. Un estudio revela que la incidencia de casos es casi tres veces mayor en los distritos con menos renta de la capital catalana.” El País, Barcelona, 10 de agosto de 2020. Se encuentra en: https://elpais.com/sociedad/2020-08-10/la-covid-19-se-ceba-con-la-barcelona-pobre.html?outputType=amp&ssm=TW_CC&__twitter_impression=true

6.- Segura, Ana R. “Encuesta serológica en Suecia, el país sin confinamiento: 30% de positivos en barrio pobre, 4% en barrio rico. Un estudio de seroprevalencia y un análisis geográfico evidencian que, sin control, el virus se ceba con la población más humilde por sus condiciones de vida”. eldiario.es, Madrid, 5 agosto 2020. Se encuentra en: https://www.eldiario.es/internacional/encuesta-serologica-suecia-pais-confinamiento-30-positivos-barrio-pobre-4-barrio-rico_1_6146868.html#click=https://t.co/UnSxuV6VrJ

7.- Jani, A. “Preparing for COVID-19’s aftermath: simple steps to address social determinants of health.” J R Soc Med. 2020;113(6):205-207. Se encuentra en https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/32314660/